我國創新政策落地評估 ——基于六城市調查數據分析

　摘要：創新是第一動力，創新決勝未來。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技創新。相關部門和地方政府認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義科技創新思想，出臺了許多鼓勵創新的政策措施。為了摸清創新政策的落實情況和突出問題，分析影響創新政策落地的關鍵因素，本文選取了六座創新發展較突出的城市，調查了創新主體對創新政策的獲得感。調查發現，創新主體對創新政策的實施效果評價相對較低，且城市差異明顯，創新政策數量過多、缺少實施細則等因素制約了創新政策落地。

　　從全球范圍來看，在新的信息通信技術日益發展、全球化趨勢日益深化的背景下，傳統的國家創新體系的構成要素正在發生新的變化，無論是國際多邊組織的科技創新框架討論還是單一國家的創新戰略，都同時關注到創新者個人作為連接多元創新主體的關鍵作用，以模仿和應用為主的趕超模式已經無法滿足各國科技發展的需要，實現顛覆性、引領性創新需要最大限度地激發全體人民的創新活力和創造力，“人”逐步成為國家創新體系的核心。

　　為激發廣大科技人員的創新活力和創業熱情，近年來，黨中央、國務院及相關部門、地方政府出臺了一系列政策措施，著力推動高校、科研院所、企業、眾創空間和新型研發機構等各類主體開展創新創業活動。為掌握創新政策實施成效，本文以北京、杭州、南京、西安、武漢和合肥等6個城市的科技人員和管理人員為調查對象，分析了創新主體的創新政策獲得感。

　　隨著我國推動創新步伐的加快，創新政策也逐漸得到了我國學者的關注，相關研究主要集中在創新政策衍變、創新政策合理性評估、實施效果評估、創新政策影響力、創新政策國際比較等方面，大多以文獻數據、訪談案例為主，調查數據相對較少，也較少從創新主體角度評價創新政策。本文基于調查數據，從創新主體對創新政策的知曉程度、政策落地評價以及政策落地影響因素三個角度深入分析創新主體的創新政策獲得感，從而反映創新政策的落地進度。

　　1數據及方法

　　1.1 數據來源

　　本文使用的數據來自中國科協于2018年4月開展的相關調查，該調查選取了北京、杭州、南京、西安、武漢和合肥6個城市，調查范圍涵蓋高校、科研院所、企業(包括國有企業和民營企業)、眾創空間、創業團隊等各類機構，調查對象包括科研骨干、科技管理人員、企業負責人等。

　　本次調查采取隨機抽樣方法選取樣本，在調查實施過程中嚴格遵循社會調查規范，保證了調查的科學性、客觀性和準確性，課題組根據第六次全國人口普查數據中六個城市就業人員數量和受教育程度構成情況，對六城市調查樣本進行了權重調整，最終獲取有效問卷655份。

　　1.2 樣本分布

　　參與本次調查的樣本分布基本合理，城市、機構類型等分布較為適當，對各類創新主體有一定代表性。從樣本的城市分布看，西安市占28.4%，北京市占25.8%，南京市占17.3%，杭州市占10.8%，武漢市和合肥市分別占8.7%和9.0%;從機構類型分布看，高校占35.9%，科研院所占19.7%，企業占31.0%(國有企業占16.9%，民營企業占14.1%)，眾創空間或園區占4.6%，創業團隊及其他占8.8%;從身份看，48.5%為機構負責人，27.9%為內設部門負責人，4.4%為一般管理人員，11.9%為專業技術人員，7.3%為其他人員。

　　2創新政策知曉情況

　　2.1 創新政策關注情況

　　半數受訪者關注創新政策，尤其關注地方政府出臺的政策以及與人才評價相關的政策。43.8%的受訪者表示非常關注創新政策，5.5%表示比較關注，50.7%表示不關注(圖1)。武漢受訪者中49.1%表示非常關注創新政策，比例高于其他五個城市，其中比南京高13.7個百分點。

　　地方政府出臺的創新政策得到更多關注(78.7%)，比例高于黨中央、國務院及相關部委政策(60.1%)和本單位出臺的創新政策(56.1%)。從城市看，杭州受訪者中44.1%關注中央層面出臺的創新政策，比關注地方政府創新政策的比例低38.3個百分點，兩者差距大于其他五個城市。

　　從政策內容看，受訪者更關注人才評價和激勵政策(67.9%)，其次是科技經費管理(58.8%)、科技平臺建設(44.4%)和科技成果轉移轉化(38.3%)。關注稅收優惠政策(19.2%)、知識產權保護政策(16.0%)、科技金融支持政策(13.7%)，市場準入等方面的比例低于10%(圖2)。不同類型機構中，除普遍關注人才評價、經費管理和平臺建設領域創新政策外，科研院所受訪者格外關注科技成果轉移轉化政策(52.8%)，園區受訪者較關注稅收優惠政策(43.3%)。

　　2.2 創新政策了解情況

　　超七成受訪者表示很了解創新政策。對于近年出臺的創新政策，有77.3%的受訪者表示很了解，9.2%表示了解一些，僅有13.6%表示不了解(圖3)。從城市看，超八成南京(85.8%)、武漢(80.7%)受訪者表示很了解創新政策，分別比合肥高21.4、16.3個百分點。從機構類型看，國有企業(84.7%)和園區(83.3%)受訪者表示很了解創新政策的比例相對較高，高校和科研院所占比分別為77.0%和76.7%。

杭州和合肥對創新政策實施效果評價相對較低。杭州受訪者中認為科技經費管理（67.6%）、科技平臺建設（63.4%）、稅收優惠（56.3%）、市場準入（53.5%）、科技金融支持（52.1%）、科技中介服務（50.7%）和容錯糾錯機制（47.9%）方面創新政策沒有效果的比例高于其他五個城市；合肥受訪者認為人才評價和激勵（62.7%）、科技成果轉移轉化（59.3%）和知識產權保護（59.3%）方面創新政策沒有效果的比例高于其他五個城市。

創新政策實施效果評價存在城市差異。北京受訪者對科技平臺建設政策無效性反映最強烈（60.4%），對科技經費管理政策評價相對較高，34.3%認為科技經費管理政策很有效果或有些效果；杭州受訪者對科技經費管理政策無效性反映高于其他政策（67.6%），對人才評價和激勵政策有效性評價相對較高（36.6%）；南京受訪者對科技成果轉移轉化政策效果較不滿意（56.6%），對人才評價和激勵政策效果相對滿意（35.4%）；西安受訪者中51.1%認為科技平臺建設政策實施沒有效果，比例高于其他政策，44.1%認為科技經費管理政策實施很有效果或有些效果，好評高于其他政策；武漢受訪者對科技經費管理政策無效性反映最強烈（56.1%），對人才評價和激勵（43.9%）和稅收優惠（43.9%）政策有效性評價最高；合肥受訪者中62.7%反映人才評價和激勵政策沒有效果，認為科研經費管理政策實施很有效果或有些效果的比例相對較高（40.7%）（圖5、圖6）。

4.2 缺少操作細則、涉及部門較多

　　4.4 人才評價激勵政策訴求較大

　　64.7%的受訪者認為最需要人才評價和激勵方面的創新政策，47.8%認為需要科技經費管理類政策，40.6%認為需要出臺科技平臺建設類政策(圖10)。從機構類型看，除了上述三方面政策外，科研院所受訪者中表示需要科技成果轉移轉化政策的比例為47.3%，高于其他機構;民營企業受訪者中表示需要科技金融支持政策(32.6%)和稅收優惠政策(31.5%)的比例相對較高;園區受訪者對科技金融政策(56.7%)、稅收優惠政策(43.3%)的需求較大。

　　5建議

　　第一，要重視各類創新主體的作用。創新的動力不僅來自于國家提升綜合實力和競爭力的需要，來自于企業競爭的需要，來自于學術界的科學家、科研工作者對于未知領域的求知探索，還來自于普通科技工作者對依靠科學技術與創新實現美好夢想的訴求。歸根結底，創新的不竭動力來自于不安于現狀、求知探索的個體。必須激發人的創新創業潛力，使之成為推動社會與國家創新發展的動力。因此，必須確立企業和大眾在國家創新體系中同等重要的兩大支柱地位。既要最大限度的發揮企業在技術創新體系中的主體作用，也要重視發揮高素質創新人才的領軍作用，同時要服務廣大人民群眾的創新創業活動。

　　第二，適當把握政策出臺的頻率和節奏，著力在細化和深化上下功夫。以人才評價和激勵政策為突破口，堅持以能力和貢獻為導向的評價標準，推動以增加知識價值為導向的分配制度落地。實行專業技術人才分類評價，確定科學合理、各有側重的評價標準，為各類創新主體成長創造空間。擴大“人才雙向流動”試點范圍，支持更多科研機構和高等學校帶著科研項目和成果、保留基本待遇到企業開展創新工作。建立適應科研活動規律的工資結構體系，堅持績效優先、兼顧公平的收入分配原則，合理確定科技工作者工資體系中固定部分的比例。引導科研機構、高校根據自身特點設計績效考核和績效分配辦法，擴大高校、衛生機構開展多點教學、多點執業試點的范圍。

　　第三，加強政策協同，把政策措施落實的重點放在基層。加大部門之間的協調力度，增強系統性，構建統一開放的政策空間和制度空間，在這個空間之下，所有針對創新活動的政策是統一的，不因人而異，也不因企業性質而異，確保創新政策面向人人的普惠性，決不允許以任何理由對中央政策層層截留。協調督促各地區根據當地實際及時調整相關政策法規，跟進出臺配套措施，只能更寬松、更優惠，不能更嚴格，確保創新政策能落實能見效，避免政策上下一般粗，切實突破政策落實“最后一公里”的問題。