信用建設目錄清單專家解讀文章 | 創新推動與系統構建：社會信用體系建設向縱深推進

日前，國家發展改革委、人民銀行會同社會信用體系建設部際聯席會議成員單位和其他有關部門（單位）發布了全國公共信用信息基礎目錄（2021年版，以下簡稱“目錄”）和全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版，以下簡稱“清單”），進一步明確了公共信用信息納入范圍，規范了失信懲戒措施，對保護信用主體合法權益進行了制度化安排，體現了系統性謀劃、整體性推進和創新性發展的思路，標志著社會信用體系建設向縱深推進，對提升信用監管效能，推動法治政府建設具有重要意義。

一、堅持依法規范，保障合法權益

目錄依法對公共信用信息納入范圍進行了分類。一是明確了應當納入的范圍。按照有關法律、法規或者黨中央、國務院政策文件，目錄將11類、35個重點領域的信息列為應當納入范圍，同時規定除法律、法規或者黨中央、國務院政策文件另有規定處，公共管理機構不得超出目錄采集公共信用信息。目錄確定公共信用信息歸集重點領域時，將《個人所得稅法》《旅游法》等法律、《政府采購法實施條例》《營業性演出管理條例》等行政法規、《中共中央國務院關于完善促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的若干意見》等黨中央、國務院政策文件作為政策法規依據，覆蓋了經濟社會民生等主要領域。二是明確了審慎納入的范圍。明確了不得納入、經有關部門依法依規認定后納入、征求有關紀檢監察機關意見后納入等三類情形。如涉及商業秘密、個人隱私、未成年人、信訪、垃圾分類、宗教信仰等個人信息，除法律、法規明確規定外，不得納入；對拖欠物業服務費、公共交通逃票、闖紅燈、違章建筑等個人信息的納入，須符合情節嚴重或存在主觀惡意等標準，且經有關部門依法依規認定；對行賄人作出行政處罰和資格資質限制等處理，擬納入公共信用信息歸集范圍的，應當征求有關紀檢監察機關的意見。三是明確了不得使用的情形。鑒于信息采集涉及經濟、社會、民生、安全等多個不同領域，是公共管理機構履職的重要手段，除明確應當納入和審慎納入的信用信息外，還規定公共管理機構根據履行職責需要在本目錄所列范圍之外采集的信息，不得作為公共信用信息使用；公共管理機構以外的組織依法采集信用信息的范圍，不受本目錄限制，為相關部門和組織履行職能留出了空間。

清單依法界定了失信懲戒概念、措施種類及其適用對象，有利于防范失信懲戒措施泛化和濫用。一是明確失信懲戒概念。清單指出，失信懲戒是指國家機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱“公共管理機構”）以及其他組織依法依規運用司法、行政、市場等手段對失信行為責任主體進行懲戒的活動。強調了對失信行為責任主體進行懲戒的前提是依法依規，懲戒手段包括但不限于司法、行政和市場等手段。二是嚴格依法編制。清單以《行政許可法》等法律、《征信業管理條例》等行政法規，以及中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》等黨中央、國務院政策文件為依據，嚴格依法編制。清單措施分為減損權益或增加義務、管理措施及自主實施等三類14項措施，并規定公共管理機構不得超出清單所列范圍開展失信懲戒。三是明確嚴重失信主體名單性質。對業界關注的“納入嚴重失信主體名單”性質，界定為由公共管理機構根據履職需要實施的相關管理措施，不涉及減損信用主體權益或增加其義務。同時，對嚴重失信名單認定標準和懲戒對象的確定，明確按照《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號，以下簡稱“49號文件”）要求實施，即嚴重失信主體名單認定標準應當以法律、行政法規或者黨中央、國務院政策文件形式確定，暫不具備條件的可由該領域主管（監管）部門以部門規章形式確定；直接以特定領域嚴重失信主體名單作為懲戒對象的，相關名單的認定必須符合49號文件要求。

二、突出系統構建，加強實施保障

目錄對信用信息納入相關事項進行了系統安排，明確了公共信用信息的歸集原則、更新周期、部門職責、管理權限等。歸集原則方面，要求遵照合法、正當、必要、最小化原則，嚴格按照目錄歸集；對涉及個人信息的，須明示信息使用的目的、方式和范圍并經本人同意，并禁止任何單位和個人未經授權、強制授權或一次授權終身歸集使用個人信用信息，并要求加強信息安全管理，切實保護信用主體合法權益。部門職責方面，要求國家有關部門（單位）根據目錄細化編制本部門（領域）公共信用信息具體條目，逐條明確其對應的具體行為、公開屬性、共享范圍、歸集來源和渠道、更新頻次等內容，為有效落實信用信息歸集和應用夯實了基礎。權限管理方面，以制定目錄和《補充目錄》的方式，明確了中央各部門（單位）和地方有關部門的權限，即地方社會信用體系建設牽頭單位會同有關部門（單位）可在目錄及國家有關部門（單位）編制的有關條目基礎上，編制地方公共信用信息補充目錄。

清單對失信懲戒措施的設立權限、實施原則、更新周期等作出了明確安排。設立權限方面，以制定清單和《補充清單》的方式，依法區分了中央和地方有關部門的設立權限，提出地方性法規對失信懲戒措施有特殊規定的，地方社會信用體系建設牽頭單位可會同有關部門（單位），依據地方性法規編制僅適用于本地區的失信懲戒措施補充清單。實施原則方面，明確提出遵照合法、關聯、比例原則，嚴格依法依規實施清單內的失信懲戒措施，任何部門（單位）不得以現行規定對失信行為懲戒力度不足為由，在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定外增設懲戒措施，不得擅自擴大清單內懲戒對象范圍，不得在法定懲戒標準上加重懲戒，確保失信懲戒在法治軌道運行，切實保護信用主體合法權益。

三、加強協同聯動，提升綜合效能

目錄和清單是對信用制度建設成果的系統集成，是社會信用體系的核心內容，也是加強信用監管的基礎性制度。要充分發揮目錄和清單在健全社會信用體系、提升信用監管效能等方面的作用，還需進一步暢通運行機制，加強各部門、各行業、各領域的協同和聯動，形成合力。一是加強信用信息共享。目錄規定了由各部門（單位）編制本部門（單位）信用信息具體條目并明確公開屬性、共享范圍等內容，清單也明確了依法依規公示失信信息，各部門（單位）應依法加大信用信息的公開和共享力度，利用平臺或系統加強數據交換和應用，在更大范圍、領域實現共享，切實保障數據安全。二是推動失信聯合懲戒。按照清單的設立方式，全國將實施“一張清單管懲戒”，實現“清單之外無懲戒”，保障懲戒措施在法治框架內運行。相關部門（單位）應結合本部門、本行業、本領域實際情況，細化合法、關聯、比例原則，并遵照這一原則，依據失信行為的性質和嚴重程度，采納相關部門的信用信息并實施適度懲戒措施，確保過懲相當，形成有力震懾。三是加強政策銜接。目錄和清單是加強信用監管的基礎性制度，而信用監管又在支撐“放管服”改革、推動政府職能轉變方面發揮著重要作用，且各行業（領域）已形成了具有各自特色的運行模式?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》要求深入推進“放管服”改革，健全以信用監管為基礎的新型監管機制。相關部門（單位）應結合法治政府建設要求，進一步梳理本行業（領域）信用監管政策措施，與目錄和清單實現有機銜接，增強政策疊加優勢，形成協同高效的良好局面，推動社會信用體系建設在法治化道路上行穩致遠。